Über die paradoxe Wirkung der §§ 50 und 58 BetrVG in komplexen Unternehmensstrukturen

Wer ist zuständig: Betriebsrat, Gesamtbetriebsrat oder Konzernbetriebsrat?

Diese Frage gehört zu den grundlegenden Fragen vieler betriebsverfassungsrechtlicher Projekte. Sie ist rechtlich notwendig und keineswegs bloße Formalie. Schließlich entscheidet die Zuständigkeit darüber, welches Gremium die Beschäftigteninteressen wahrnimmt, Verhandlungen führt und eine wirksame Betriebsvereinbarung abschließen kann.

Gleichzeitig lässt sich in der Praxis ein paradoxes Phänomen beobachten: Ausgerechnet die Auseinandersetzung darüber, wer Mitbestimmung ausüben darf, kann dazu führen, dass Mitbestimmung über längere Zeit kaum ausgeübt wird. Während Betriebsräte, Gesamtbetriebsräte, Konzernbetriebsräte und Arbeitgeber über die richtige Ebene streiten, werden Projekte geplant, Systeme konfiguriert, Prozesse harmonisiert und Organisationsentscheidungen vorbereitet. Die Zuständigkeitsfrage soll die Mitbestimmung ordnen – sie kann sie aber zugleich lähmen.

Diese Feststellung ist kein Plädoyer für einen „überpragmatischen“ Umgang mit zwingendem Recht. Sie soll vielmehr zu einer Diskussion darüber einladen, wie die notwendige Zuständigkeitsklärung erfolgen kann, ohne dass sie die inhaltliche Gestaltung des eigentlichen Vorhabens vollständig überlagert.

Die Zuständigkeitsordnung ist zwingend

Ausgangspunkt ist eine klare gesetzliche Ordnung: Die Wahrnehmung betriebsverfassungsrechtlicher Aufgaben obliegt grundsätzlich dem unmittelbar gewählten örtlichen Betriebsrat. Der Gesamtbetriebsrat ist nach § 50 Abs. 1 BetrVG nur für Angelegenheiten zuständig, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können. Entsprechend ist der Konzernbetriebsrat nach § 58 Abs. 1 BetrVG nur für Angelegenheiten zuständig, die den Konzern oder mehrere Konzernunternehmen betreffen und nicht durch die einzelnen Gesamtbetriebsräte innerhalb ihrer Unternehmen geregelt werden können. Weder der Gesamtbetriebsrat noch der Konzernbetriebsrat ist den Gremien der jeweils darunterliegenden Ebene übergeordnet.  Die höhere Ebene ist damit nicht automatisch zuständig, nur weil eine Regelung dort einfacher, einheitlicher oder aus Sicht des Arbeitgebers effizienter wäre. Erforderlich ist vielmehr ein objektiv zwingendes Erfordernis für eine betriebs- beziehungsweise unternehmensübergreifende Regelung. Ein bloßes Kosten-, Koordinierungs- oder Zweckmäßigkeitsinteresse reicht in Angelegenheiten der zwingenden Mitbestimmung nicht aus. Maßgeblich sind Inhalt und Zweck des jeweiligen Mitbestimmungstatbestands sowie die konkreten tatsächlichen Verhältnisse.

Das ist aus demokratischer Sicht folgerichtig. Die Zuständigkeit soll grundsätzlich bei dem Gremium verbleiben, das von den unmittelbar betroffenen Beschäftigten gewählt wurde. Eine Verlagerung auf den Gesamt- oder Konzernbetriebsrat bedarf deshalb einer besonderen Rechtfertigung.

Eine Angelegenheit lässt sich nicht zwischen den Ebenen verteilen

Gerade bei komplexen Projekten liegt der Gedanke nahe, die Zuständigkeit pragmatisch aufzuteilen: Die zentrale Ebene regelt den Rahmen, die örtlichen Betriebsräte gestalten die Einzelheiten. Für eine einheitliche mitbestimmungspflichtige Angelegenheit ist dieses Modell jedoch nicht zulässig. Ist der Gesamtbetriebsrat originär zuständig, erstreckt sich seine Zuständigkeit auf die gesamte Angelegenheit. Sie ist nicht auf eine allgemeine Rahmenregelung beschränkt. Umgekehrt verbleibt den örtlichen Betriebsräten für dieselbe Angelegenheit keine ergänzende originäre Regelungskompetenz. Die Angelegenheit kann nicht in zentrale und lokale Bestandteile aufgespalten werden. Entsprechendes gilt aufgrund des zwingenden Prinzips der Zuständigkeitstrennung im Verhältnis zwischen Konzernbetriebsrat, Gesamtbetriebsrat und Betriebsrat.

Diese Rechtsprechung ist gerade für IT-Systeme von erheblicher Bedeutung. Das Bundesarbeitsgericht hat etwa für das Mitbestimmungsrecht nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG hervorgehoben, dass diejenige technische Einrichtung, die der Arbeitgeber einführen möchte, grundsätzlich eine einheitliche Angelegenheit bildet. Ihre Module oder Bestandteile können nicht beliebig unterschiedlichen betriebsverfassungsrechtlichen Ebenen zugewiesen werden. Diese Linie hat das Bundesarbeitsgericht zuletzt auch für eine einheitliche technische Einrichtung bestätigt.

Das bedeutet allerdings nicht, dass jedes Transformationsprogramm, jede Softwarelandschaft oder jedes unternehmensweite Projekt nur eine einzige betriebsverfassungsrechtliche Angelegenheit umfasst. Ein Gesamtvorhaben kann verschiedene selbstständige Regelungsmaterien auslösen. Treffen unterschiedliche Mitbestimmungstatbestände, Regelungszwecke oder abgrenzbare Maßnahmen aufeinander, muss die Zuständigkeit für jede Angelegenheit gesondert geprüft werden. Aus der Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats für eine Angelegenheit folgt nicht automatisch seine Zuständigkeit für alle weiteren Themen desselben Projekts. Das Bundesarbeitsgericht hat beispielsweise die Regelung einer einheitlichen Unternehmensbekleidung und Maßnahmen des Gesundheitsschutzes bei bestimmten Raumtemperaturen als unterschiedliche Angelegenheiten behandelt.

Der entscheidende Unterschied lautet daher: Eine einheitliche Angelegenheit darf nicht zwischen mehreren Zuständigkeitsebenen aufgeteilt werden. Ein komplexes Vorhaben kann aber mehrere rechtlich selbstständige Angelegenheiten enthalten. Und an dieser Unterscheidung entzünden sich viele Konflikte.

Nicht das Projekt, sondern die Angelegenheit ist entscheidend

In der Praxis wird häufig über die Zuständigkeit für „SAP“, „Workday“, „Microsoft 365“, „die KI-Strategie“ oder „die Transformation“ diskutiert. Diese Bezeichnungen sind aus Projekt- und Managementsicht verständlich. Betriebsverfassungsrechtlich sind sie jedoch häufig zu unbestimmt. Die Zuständigkeit bezieht sich nicht abstrakt auf einen Produktnamen oder ein Gesamtprojekt, sondern auf eine konkrete Angelegenheit und das dadurch ausgelöste Beteiligungsrecht.

Gerade bei IT-Projekten können innerhalb derselben Plattform sehr unterschiedliche Fragen entstehen: die Einführung und Anwendung einer technischen Überwachungseinrichtung, Fragen der Arbeitszeit, die betriebliche Ordnung, Auswahlrichtlinien, Qualifizierung, Gesundheitsschutz oder personelle Einzelmaßnahmen. Die bloße Feststellung, dass ein System zentral beschafft, technisch einheitlich administriert oder konzernweit bereitgestellt wird, beantwortet die Zuständigkeitsfrage deshalb noch nicht. Ebenso wenig lässt sich aus einer lokal unterschiedlichen Nutzung ohne Weiteres ableiten, dass ausschließlich die örtlichen Betriebsräte zuständig wären.

Es kommt auf die konkrete technische und organisatorische Ausgestaltung an

So hat das Bundesarbeitsgericht eine Zuständigkeit des Konzernbetriebsrats für ein konzernweit genutztes SAP-ERP-System bejaht, weil aufgrund der zentralen Nutzungs- und Überwachungsmöglichkeiten ein zwingendes Erfordernis für eine unternehmensübergreifende Regelung bestand. In einem anderen Fall hat es die Zuständigkeit des Konzernbetriebsrats für ein visuelles Aufzeichnungssystem verneint, weil keine unternehmensübergreifende Nutzungs- und Überwachungsmöglichkeit vorlag. Beide Entscheidungen zeigen: Nicht das Etikett „konzernweit“ entscheidet, sondern die tatsächliche Funktionsweise der konkreten Einrichtung und der Inhalt des betroffenen Mitbestimmungsrechts.

Warum die Diskussion dennoch lähmend wirken kann

Die Zuständigkeitsprüfung ist häufig jedoch nicht das eigentliche Problem. Problematisch wird ihre praktische Handhabung insbesondere dort, wo ein Gesamtvorhaben nicht nur eine einzelne mitbestimmungspflichtige Angelegenheit betrifft, sondern mehrere selbstständige Regelungsmaterien auslöst. Genau hierin liegt eine der zentralen Herausforderungen moderner Mitbestimmung. Viele Transformations-, Digitalisierungs- oder IT-Projekte berühren nicht nur einen Mitbestimmungstatbestand. Sie lösen vielmehr eine Kumulation von Mitbestimmungstatbeständen aus. Innerhalb desselben Projekts können Fragen der technischen Überwachung, der betrieblichen Ordnung, der Arbeitszeit, des Gesundheitsschutzes, der Qualifizierung, der Personalplanung, der Auswahlrichtlinien oder personeller Einzelmaßnahmen nebeneinander auftreten.

Aus Sicht des Arbeitgebers handelt es sich häufig um „ein Projekt“. Aus betriebsverfassungsrechtlicher Sicht kann dieses eine Projekt jedoch mehrere selbstständige Angelegenheiten enthalten. Diese Unterscheidung ist anspruchsvoll, aber entscheidend. Denn eine einheitliche Angelegenheit darf nicht künstlich zwischen Zuständigkeitsebenen aufgeteilt werden. Mehrere selbstständige Angelegenheiten können jedoch nebeneinander bestehen und jeweils eine eigene Zuständigkeitsprüfung erforderlich machen. An dieser Stelle entsteht das, was man als hybride Mitbestimmung bezeichnen könnte.

Damit ist keine neue gesetzliche Zuständigkeitskategorie gemeint. Hybride Mitbestimmung bedeutet vielmehr, dass ein einheitliches Veränderungsvorhaben mehrere betriebsverfassungsrechtlich selbstständige Regelungsmaterien bündelt, die nicht zwingend derselben Zuständigkeitsebene folgen müssen. Das Projekt ist dann organisatorisch einheitlich, mitbestimmungsrechtlich aber mehrdimensional.

Die Herausforderung liegt nicht in der Aufteilung, sondern in der Einordnung

Die zentrale Schwierigkeit besteht deshalb nicht darin, einen Regelungsgegenstand pragmatisch auf verschiedene Ebenen zu verteilen. Das wäre rechtlich unzulässig, wenn es sich um eine einheitliche Angelegenheit handelt. Die eigentliche Herausforderung liegt vielmehr darin, sauber zu bestimmen, ob tatsächlich nur eine Angelegenheit vorliegt oder ob ein Gesamtvorhaben mehrere selbstständige Regelungsmaterien enthält.

Bei modernen IT- und Transformationsprojekten ist diese Abgrenzung selten offensichtlich

Ein neues HR-System kann beispielsweise Fragen nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG auslösen, wenn es geeignet ist, Verhalten oder Leistung von Beschäftigten zu überwachen. Gleichzeitig können sich Fragen der Qualifizierung stellen, wenn Beschäftigte neue Prozesse, Rollen oder Systemlogiken erlernen müssen. Hinzu können Auswirkungen auf Arbeitsabläufe, Verantwortlichkeiten, Berechtigungskonzepte, Führungsspannen, Reportingstrukturen oder personelle Einzelmaßnahmen treten. Die Einführung eines Systems ist dann nicht nur „IT-Mitbestimmung“. Sie kann zugleich Fragen der Arbeitsorganisation, Personalentwicklung, Personalplanung, Ordnung des Betriebs, Datenschutzorganisation und gegebenenfalls wirtschaftlicher Veränderungsprozesse berühren. Wer diese Komplexität zu früh auf eine einzige Zuständigkeitsfrage reduziert, verkürzt das Problem.

Hybride Mitbestimmung als Herausforderung

Die Betriebsverfassung kennt klare Zuständigkeiten. Die Unternehmenswirklichkeit liefert jedoch zunehmend Vorhaben, die verschiedene Mitbestimmungsrechte gleichzeitig oder in enger zeitlicher Abfolge berühren. Das führt zu einer besonderen Komplexität: Es können mehrere Gremien legitime Beteiligungsinteressen haben, ohne dass jedes Gremium für dieselbe Angelegenheit zuständig wäre.

Ein örtlicher Betriebsrat kann für konkrete betriebliche Auswirkungen zuständig sein. Ein Gesamtbetriebsrat kann für eine unternehmenseinheitlich notwendige Angelegenheit zuständig sein. Ein Konzernbetriebsrat kann bei einer konzernweit zwingend einheitlich zu regelnden Angelegenheit berufen sein. Daneben können Wirtschaftsausschüsse, Datenschutzbeauftragte, Schwerbehindertenvertretungen oder Ausschüsse der Betriebsratsgremien fachlich eingebunden sein. Statt nur eine Verhandlung über „das System“ zu führen, braucht es zunächst eine strukturierte mitbestimmungsrechtliche Landkarte des Vorhabens. Diese muss unterscheiden zwischen Projektbestandteilen, Mitbestimmungstatbeständen, Informationsrechten, Beratungsrechten, Regelungsbedarfen, Zuständigkeiten und möglichen zeitlichen Abhängigkeiten. Ohne eine solche Struktur entsteht schnell ein Zuständigkeitsnebel. Dann wird über § 50 oder § 58 BetrVG gestritten, obwohl eigentlich noch gar nicht klar ist, ob die Beteiligten über dieselbe Angelegenheit sprechen.

Deshalb braucht hybride Mitbestimmung eine vorgelagerte Sortierung

Vor der eigentlichen Zuständigkeitsentscheidung sollte gemeinsam geklärt werden, welche Regelungsmaterien betroffen sind. Diese Klärung ist keine unzulässige Aufteilung einer Angelegenheit. Sie ist vielmehr Voraussetzung dafür, die gesetzliche Zuständigkeitsordnung korrekt anwenden zu können. Eine solche Sortierung könnte beispielsweise entlang folgender Fragen erfolgen:

• Was ist die konkrete technische oder organisatorische Maßnahme?
• Welche Mitbestimmungstatbestände können berührt sein?
• Handelt es sich jeweils um dieselbe Angelegenheit oder um selbstständige Regelungsmaterien?
• Welche tatsächlichen Gründe sprechen für oder gegen eine betriebs-, unternehmens- oder konzernübergreifende Regelungsnotwendigkeit?
• Welche Ebene benötigt welche Informationen, um ihre eigene Zuständigkeit prüfen zu können?
• Welche Beteiligungsrechte bestehen unabhängig von der späteren Regelungszuständigkeit?

Diese Fragen wirken zunächst formal. In der Praxis entscheiden sie aber darüber, ob ein Projekt steuerbar bleibt. Denn ohne diese Sortierung wird die Zuständigkeitsfrage häufig politisiert. Mit ihr werden dann nicht nur Rechtspositionen verteidigt, sondern auch Einflussräume, Deutungshoheiten und Verhandlungsmandate.

Beteiligung ist nicht gleich Zuständigkeit

Ein weiterer Schlüssel liegt in einer sauberen Unterscheidung zwischen Beteiligung und Zuständigkeit. Gerade bei hybrider Mitbestimmung kann es sachlich erforderlich sein, mehrere Ebenen frühzeitig einzubinden. Das bedeutet aber nicht automatisch, dass alle eingebundenen Gremien für dieselbe Angelegenheit zuständig wären. Ein örtlicher Betriebsrat kann wichtige Informationen über betriebliche Auswirkungen liefern, ohne originär für eine konzernweit zwingend einheitlich zu regelnde technische Einrichtung zuständig zu sein. Ein Konzernbetriebsrat kann zentrale Systeminformationen benötigen, ohne damit automatisch für alle lokalen Folgewirkungen zuständig zu werden. Ein Gesamtbetriebsrat kann eine unternehmenseinheitliche Angelegenheit verhandeln, ohne dadurch sämtliche weiteren Regelungsmaterien des Projekts an sich zu ziehen.

Wird Beteiligung hingegen sofort als Zuständigkeitsbehauptung verstanden, entsteht Abwehr. Dann werden Informationen zurückgehalten, Austauschformate vermieden und gemeinsame Projektanalysen blockiert. Die Beteiligten sichern ihre Positionen, verlieren aber die gemeinsame Sicht auf den Gegenstand.

Hybride Mitbestimmung braucht deshalb eine Kultur, in der Informationsaustausch nicht automatisch als Kompetenzverzicht oder Kompetenzanmaßung interpretiert wird. Deshalb empfiehlt sich bei hybriden Mitbestimmungslagen ein frühzeitiges Arbeits- und Kommunikationsformat mit Vertretern aller potenziell betroffenen Ebenen. Ein solches Format ersetzt keine gesetzliche Zuständigkeitsprüfung und begründet auch keine eigene Regelungskompetenz. Es dient vielmehr der gemeinsamen Sachverhaltsaufklärung, der Strukturierung der betroffenen Regelungsmaterien und der Koordination der weiteren Beteiligungsprozesse. Betriebsrat, Gesamtbetriebsrat und Konzernbetriebsrat können auf diese Weise ihre jeweiligen Perspektiven einbringen, ohne dass damit bereits eine Aussage über die originäre Zuständigkeit verbunden ist. Entscheidend ist, dass dieses Format ausdrücklich als vorbereitender, transparenter und präjudizfreier Arbeitszusammenhang verstanden wird: Es soll Informationen bündeln, Schnittstellen sichtbar machen und eine gemeinsame mitbestimmungsrechtliche Landkarte des Vorhabens ermöglichen, nicht aber Zuständigkeiten verschieben oder abschließende Verhandlungen vorwegnehmen.

Information darf nicht zur Verhandlungsmasse der Zuständigkeit werden

Besonders problematisch wird es, wenn eine ungeklärte Zuständigkeit dazu führt, dass Informationen nur selektiv oder verspätet bereitgestellt werden. Ohne ausreichende Informationen können die Gremien weder die betroffenen Regelungsmaterien bestimmen noch ihre eigene Zuständigkeit fundiert beurteilen. Es entsteht ein Zirkelschluss: Das Gremium erhält keine vollständigen Informationen, weil seine Zuständigkeit noch nicht geklärt sei. Die Zuständigkeit kann aber gerade deshalb nicht geklärt werden, weil die erforderlichen Informationen fehlen.

Dieser Zirkelschluss ist in hybriden Konstellationen besonders gefährlich

Denn dort geht es nicht nur um die Frage, ob ein Gremium zuständig ist. Es geht zunächst darum, ob innerhalb des Gesamtvorhabens mehrere mitbestimmungsrechtlich relevante Angelegenheiten verborgen sind. Wer Informationen zu früh auf eine vermeintlich zuständige Ebene begrenzt, riskiert, dass andere Regelungsmaterien gar nicht erkannt werden. Deshalb sollte zwischen drei Vorgängen unterschieden werden:

• Erstens die Information und Sachverhaltsaufklärung.
• Zweitens die rechtliche Einordnung der betroffenen Regelungsmaterien.
• Drittens die Bestimmung der jeweils zuständigen Ebene für die jeweilige Angelegenheit.

Diese Reihenfolge verändert nichts an der zwingenden Zuständigkeitsordnung. Sie verhindert aber, dass diese Ordnung auf einer unvollständigen Tatsachengrundlage angewendet wird.

Die eigentliche Gefahr liegt im Verlust der Gesamtsteuerung

Die Zuständigkeitsfrage schützt die demokratische Legitimation der Mitbestimmung. Sie verhindert, dass örtliche Gestaltungskompetenzen allein aus Gründen der Vereinfachung zentralisiert werden. Sie stellt sicher, dass Gesamt- und Konzernbetriebsräte nur dort handeln, wo eine Regelung auf der jeweils unteren Ebene objektiv nicht möglich ist. Gleichzeitig führt die Kumulation von Mitbestimmungstatbeständen dazu, dass komplexe Vorhaben nicht mehr linear bearbeitet werden können.

Es reicht nicht, eine Ebene zu bestimmen und danach „die Verhandlung“ zu führen. Vielmehr müssen mehrere rechtliche Stränge erkannt, sortiert und zeitlich koordiniert werden. Hier liegt die Gefahr: Wenn diese Koordination nicht gelingt, verliert die Mitbestimmung ihre Gesamtsteuerung. Dann verhandelt eine Ebene über die technische Einrichtung, während eine andere Ebene noch über die betrieblichen Auswirkungen informiert werden will. Qualifizierungsfragen werden zu spät erkannt. Personelle Folgewirkungen werden erst diskutiert, wenn organisatorische Entscheidungen bereits getroffen sind. Datenschutz- und Reportingfragen werden isoliert betrachtet, obwohl sie mit Führungs- und Steuerungsprozessen verbunden sind.

Das Ergebnis ist keine wirksame hybride Mitbestimmung, sondern fragmentierte Mitbestimmung

Jedes Gremium betrachtet einen Ausschnitt. Niemand hat den Gesamtzusammenhang ausreichend im Blick. Und der Arbeitgeber erlebt die Mitbestimmung als unkoordiniert, obwohl die Ursache häufig in der Komplexität des Vorhabens und der fehlenden Verfahrensarchitektur liegt.

Eine offene Frage an die Praxis

Lähmt die Zuständigkeitsfrage also die Mitbestimmung? Nicht aus sich heraus. Die §§ 50 und 58 BetrVG sind kein Hindernis, sondern ein notwendiger Bestandteil der gesetzlichen Kompetenz- und Legitimationsordnung. Lähmend kann jedoch der Umgang mit ihnen werden: wenn über abstrakte Projekte statt über konkrete Angelegenheiten gesprochen wird; wenn ein Gesamtvorhaben vorschnell als einheitlicher Regelungsgegenstand behandelt wird; wenn umgekehrt eine einheitliche Angelegenheit unzulässig in Ebenen aufgeteilt werden soll; wenn Beteiligung mit Zuständigkeit verwechselt wird; oder wenn die Kumulation mehrerer Mitbestimmungstatbestände nicht erkannt und strukturiert wird.

Die Antwort liegt deshalb weder in einer freien Aufteilung von Regelungsgegenständen noch in einer pauschalen Zentralisierung.
Die eigentliche Aufgabe besteht darin, hybride Mitbestimmung handhabbar zu machen. Das bedeutet: Die gesetzliche Zuständigkeit bleibt zwingend. Eine Angelegenheit darf nicht nach Zweckmäßigkeit auf verschiedene Ebenen verteilt werden. Zugleich müssen moderne Veränderungsvorhaben daraufhin untersucht werden, ob sie mehrere selbstständige Regelungsmaterien enthalten, die jeweils eigene Beteiligungsrechte, Zuständigkeiten und Verfahrenslogiken auslösen.

Vielleicht ist das eine der zentralen Zukunftsfragen der Mitbestimmung

Wie gelingt es, bei kumulierten Mitbestimmungstatbeständen rechtlich sauber, organisatorisch koordiniert und praktisch handlungsfähig zu bleiben? Diese Frage dürfte sich nicht allein mit juristischer Dogmatik beantworten lassen. Sie verlangt zugleich Governance, Rollenklärung, Prozessdisziplin und Vertrauen zwischen den betriebsverfassungsrechtlichen Ebenen. Gerade deshalb sollte sie nicht vorschnell beurteilt, sondern offen diskutiert werden.

Dein Interesse an einer modernen Mitbestimmung in Zeiten der digitalen Transformation ist geweckt? Kontaktiere mich unverbindlich für einen Kennenlerntermin.